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中国加入湄公河委员会,利弊如何

发布时间:2017-10-12 11:03来源:网络

  2010年4月,湄公河流域出现了少有的旱情。由于湄公河处于中国澜沧江的下游,于是该流域一些国家的民众、媒体和学者,有意或无意地把矛头指向中国,声称中国在上游已建或在建的11座水坝断流截水,才造成他们河水干涸。但中国专家和该流域国家的官方机构都表示,湄公河干流水位下降是泰国北部和老挝干旱所致,跟中国建水坝毫无关系。此后,湄公河跨境水资源分配、水电开发、航运安全等国际热点问题不断涌现。2011年4月,湄公河委员会首席技术顾问波及特・沃格尔女士在老挝首都万象接受人民日报记者专访时表示,中国通过多边和双边渠道,与大湄公河次区域国家间就跨境水资源开发利用进行了良好的沟通和协调。作为湄公河委员会的对话伙伴,中国与湄公河流域有关国家共享了水文信息,并就相关事项进行讨论。针对外国媒体报道称中国可能把水资源当作一种政治武器影响下游国家一事,沃格尔认为,这种说法没有事实根据。

  中国于1996年成为湄公河(在中国境内被称作澜沧江)委员会(以下简称湄委会)的对话伙伴国,此后虽然一直与之保持合作与对话,但始终没有加入这个区域间政府组织。在湄委会及其成员国以及一些国际组织多次敦促中国正式加入湄委会的背景下,中国与湄委会始终保持着“若即若离”的关系。那么,中国有可能加入湄委会吗?
  湄委会努力改变中国的“客人身份”
  湄公河是东南亚第一大河,围绕其展开的国际合作已有半个世纪的历史。1995年4月,下湄公河四国老挝、泰国、柬埔寨、越南签署了《湄公河流域可持续发展合作协定》(以下简称《协定》),成立了新的“湄公河委员会”(MRC)。新湄公河委员会是在1957年成立的湄公河下游调查协调委员会(即老湄公河委员会)的基础上产生的。1996年,中国和缅甸成为湄委会的对话伙伴国。
  此后至今,中国一直与湄委会保持着良好的对话协商机制。2002年4月,中国水利部与湄公河委员会签署了《关于中国水利部向湄委会秘书处提供澜沧江一湄公河汛期水文资料的协议》。2008年8月,在老挝万象举行的中国、缅甸与湄公河委员会第13次对话会议期间,中国水利部又与湄公河委员会续签了该协议。湄委会首席执行官博德和有关国家代表表示,中国水利部提供的汛期水文数据对下游防洪减灾发挥了重要作用,特别是在2008年8月上旬老挝、泰国湄公河流域发生大洪水期间,中方提供的数据对于下游有关国家防洪减灾工作争取了宝贵的时间。2008年10月,湄公河委员会专家代表团访问长江水利委员会,考察了长江流域防洪工程及洪水预警预报系统,并就洪水治理等内容开展技术交流。从2010年3月起,中方每周向湄委会提供位于中国境内的允景洪、曼安水文站特枯情况下的旱季水文资料,湄委会和下游国家对此予以高度评价。2010年4月,首届湄公河委员会峰会召开,中国外交部副部长宋涛代表中国参加了此次峰会,并表示中国将积极与湄公河下游国家和湄委会加强信息沟通与交流,积极开展多领域务实合作。
  湄委会自1995年成立后,曾多次邀请中国加入该组织,而且随着近年来湄公河国际合作与协调紧迫性的上升,这种情况越来越迫切。在2010年泰国华欣召开的首届湄公河委员会峰会上,湄委会再次力邀中国加入。泰国自然资源与环境部长、湄公河委员会理事会主席苏威特公开表示,“(湄委会)一直在努力改变中国在湄公河治理上的客人身份”。
  然而到目前为止,中国虽然多次强调在未来会继续重视并保持同湄委会的良好关系,但还没有正式表露过要加入湄委会的意向。2010年4月,宋涛在参加湄公河委员会首届峰会时说,中国重视并与湄委会保持了良好的合作关系,今后将继续本着“平等协商、加强合作、互利共赢、共同发展”的原则在多方面加强合作,与次区域国家一道,共商区域发展与合作大计,在多个领域与湄委会和下游国家继续开展务实合作,并将与湄公河下游国家增进沟通、加强互信,共同客观、公正地向公众和媒体介绍澜沧江一湄公河水资源开发利用的真实情况和合作成果。但对于中国是否加入湄委会这个问题,这番发言并没有提及。
  中国加入湄委会的可能性
  中国加入湄委会,确实有利有弊。利处主要表现在两个方面。首先有利于加深下游国家对中国在上游进行水电开发的了解。目前,下游国家对中国境内澜沧江的水电开发存在一些片面认识,认为中国在澜沧江上的水电开发导致了湄公河水位下降等一系列环境问题。虽然这一说法缺乏足够的科学证据,但在该区域内仍有不少市场。有科学调查和研究表明,澜沧江水电开发对澜沧江下游水量和环境的负面影响很小,相反,通过水坝削峰补枯的调节作用,澜沧江的水电开发还能改善下游通航条件,有益于下游防洪抗旱和农田灌溉。中国若加入湄委会,势必会增加和其他成员国在信息等方面的交流,减少下湄公河流域国家对中国境内河流开发产生的误解和疑虑,得到下游国家和人民的认可和理解,在一定程度上提升中国作为负责任地区大国的形象。
  其次,有利于综合上下游的具体情况对流域进行整体开发。作为湄公河流域所有沿岸国家中流域面积占第三位的国家,中国的加入将有利于推动所有流域国的参与,促使湄委会成为一个真正的、由全流域各国都参加的流域管理委员会,这对于湄公河流域的整体开发将起到极大的推动作用。根据对湄公河水电开发的战略环评显示,干流建水电站会对下游的生态环境带来或多或少的有利或不利的影响,因此,中国若加入湄公河委员会,对于客观分析上游进行资源开发可能对下游造成的影响、综合评价流域内的资源开发项目给上下游带来的各方面利弊、以及流域的整体开发都将起到积极的作用。
  但是,中国加入湄委会,也会有一些潜在的代价。
  最大的代价是影响到中国境内水资源的自由开发。若加入了湄委会,中国必定要遵循《协定》的相关规定,然而《协定》内的有些内容将影响到中国对于境内水资源的自由开发。比如《协定》要求,中国在参与澜沧江一湄公河流域的综合开发及澜沧江干流水资源的开发时应该与湄委会或流域内各国达成用水协议。但因为对上游水电项目的建设会给下游带来何种影响还没有一致的评价标准,要同湄委会尤其是同流域各国都达成用水协议很难实现,这将极大地约束中国对境内水资源的自由开发。再如《协定》规定,湄委会在进行理事会决议时除非工作程序规则另有规定,否则决议必须经过全体成员投票形成。由于中国位于湄公河的上游,任何开发利用都会对下游产生或多或少的有利或不利的影响,或者是对某个国家有利而对另外的国家不利,在这种情况下,中国的任何一个开发利用方案都可能会同时受到赞同和反对,这一类似于“一票否决制”的规定会使中国在水能开发中处于极为被动的位置。
  其次,中国可能会成为湄委会的少数派。目前湄公河委员会的成员国都是湄公河的下游国家,一些政策和规划的制定更倾向于维护下游国家的利益,同时,现阶段的湄委会大约有80%的资金来源于发达国家的援助,不能算是一个独立的国际机构。中国若加入湄委会,作为其中惟一的上游国家,将会成为成员国中的少数派,在涉及中国相关问题的处理时可能会受到来自下游国家、区域外国家甚至是国际组织的影响(通常是负面影响),有受到针对和排挤的危险,进而导致一些水资源开发项目无法及时有效地实施。
  “虚”的收益和“实”的代价
  由上分析可见,中国加入湄委会的潜在收益偏于“虚”,而代价偏于“实”。权衡之下,近期中国加入湄公河委员会的可能性并不大。那么,在这个基本判断下,中国如何开展与湄委会的合作关系?笔者认为应该有三个走向。
  一,现阶段在处理中国和湄委会关系时要尽量维持目前对话伙伴国的身份,在自愿和协商的基础上加强相关合作,本着“开诚布公、换位思考、利益交换”的态度讨论相关问题。
  二,湄委会虽是一个多边合作机制,但由于缺乏具体的技术规范,单个投资项目多采用项目所在国的国内法律、规定和程序,因此在未来进行流域内水能开发的过程中,可以侧重于加强和各个成员国双边关系的发展,根据不同的水电开发项目同相关国家开展具体合作,有针对性地开展水能资源的开发利用。
  三、加强与湄委会以及国际组织的沟通工作。过去几年来,在湄公河上游云南省发生连续严重干旱的情况下,中国采取积极措施,每周向湄委会提供上游的水文资料,分享相关信息,使下游国家能提前预知旱情的下一步发展趋势。中国的这一做法得到了下游国家的普遍好评,流域内的众多专家也表示这些旱灾是由于气候异常所致,与中国在上游建设水坝无关,并呼吁本国政府与中国合作抗旱。在未来同湄委会的合作中可以继续借鉴这一做法,在不违反国家相关政策、不对国家安全造成影响的前提下,尽可能地公布一些水文资料以及国内政界和学界对湄公河的关注情况,进一步增加上下游国家的互信,为上下游国家的合作创造良好的氛围。

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